Section 1 — Définition des travaux publics
La définition du travail public est jurisprudentielle. Elle repose sur trois éléments principaux :
• L’élément matériel, l’objet des travaux ;
• L’élément organique, la personne pour le compte de laquelle les travaux sont réalisés ou
qui les contrôle ;
• L’élément finaliste, le but dans lequel les travaux ont été réalisés.
En prenant appui sur ces 3 éléments, la jurisprudence propose 2 définitions, ou
2 hypothèses, qui résultent de 2 arrêts importants.
§ 1 — La première définition
Cette première définition résulte de l’arrêt Commune de Monségur, CE 10 juin 1921. Il
ressort de cet arrêt que les travaux publics sont identifiés lorsque 3 éléments cumulatifs
sont présents : un travail immobilier (1), réalisé pour le compte d’une personne publique (2),
dans un but d’utilité générale (3).
1) L’élément matériel, le travail immobilier
Un travail immobilier s’entend d’une opération matérielle exécutée sur un bien immobilier,
c’est-à-dire un bien fixé au sol et qui fait corps avec lui.
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• Cette notion de travail est entendue par le juge dans un sens large ; la pose d’une chaîne
et d’une grille peut être un travail public (CE, 11 mai 1959, Dauphin), comme des travaux
d’entretien (peinture de bâtiments, élagage, déneigement), ou des travaux de construction.
Il faut seulement :
1/ que cela résulte d’une action humaine (et pas d’un phénomène naturel, telle l’action des
flots ou du vent, qui a supprimé une dune) ;
2/ que l’opération intéresse la structure, l’aménagement ou la conservation de l’immeuble :
construction, destruction, réparation, ravalement, curage d’une rivière.
Il faut aussi que l’opération soit réalisée sur un immeuble ; l’ancrage au sol demeure le
critère principal (ce qui exclut les gradins démontables, ou les installations de sport posées
sur le sol). Le juge accepte aussi de qualifier de travaux publics les travaux réalisés sur un
bien immeuble par destination (cf le bénitier, dans l’affaire Monségur : le juge a considéré
qu’il s’agissait d’un immeuble par destination, scellé au corps de l’église).
2) L’opération effectuée pour le compte d’une personne publique
Un travail est effectué pour le compte d’une personne publique s’il porte sur la
construction ou la rénovation d’un bien qui lui appartient, et ce quelle que soit la
qualité de la personne publique (Etat, collectivité locale, établissement public), et quelle que
soit la nature de l’activité de service public gérée par la personne publique. Il importe peu,
également, que le travail soit exécuté par la personne publique elle-même ou par un
entrepreneur.
Il en va de même si la personne publique n’est pas encore propriétaire, mais qu’elle va le
devenir, à la date d’achèvement, si c’est prévu par un contrat (c’est le cas des travaux
réalisés par un concessionnaire de service public, qui réalise la construction des « biens de
retour », à distinguer des biens propres du concessionnaire, sur lesquels les travaux effectués
restent des travaux privés).
Donc, des travaux réalisés par des personnes privées peuvent être qualifiés de travaux
publics s’ils concourent à la satisfaction de l’intérêt général et s’ils sont destinés à devenir la
propriété de la personne publique (par exemple, est un travail public l’aménagement d’un
rond-point par le syndicat de copropriétaires d’un centre commercial, lequel rond-point
relie des voies publiques, que cet ouvrage est réalisé sur le domaine public et qu’il est
4
destiné à y être incorporé - TC, 18 décembre 2000, Macif, n° 3225 – sur le fond, l’accident
provoqué par un défaut de signalisation de ce rond-point résulte de travaux publics)
3) Un travail exécuté dans un but d’utilité générale
Le critère organique ne suffit pas à lui seul à identifier un travail public, il faut la présence
d’un critère finaliste, qui permet de prouver que les travaux répondent au but del’action administrative, la recherche de la satisfaction de l’intérêt général ; sinon, il n’y a pas
de raison d’appliquer à ces travaux un régime juridique spécifique.
Ce critère de l’utilité générale (aujourd’hui remplacé par la notion d’intérêt général) ressort
de l’arrêt Commune de Monségur. C’est un critère plus large que celui de service public (dans
l’affaire de Monségur, en vertu de la loi de 1905, le culte n’est plus un service public, et cela
pouvait donc entraîner l’incompétence du conseil de préfecture).
Ce critère permet d’exclure de la qualification de travaux publics les travaux réalisés dans un
but exclusivement financier, dans le seul intérêt patrimonial de la personne publique. Cela
concerne par exemple : 1/ des actes purement domaniaux dans le cadre de la gestion du
domaine privé (coupes de bois dans les forêts domaniales, travaux de construction ou
d’entretien des routes forestières destinées à mieux exploiter la forêt) : ou bien 2/ des
travaux effectués par le titulaire d’une permission de voirie, sur le domaine public, mais dans
son seul intérêt (alors que le travail est pourtant bien réalisé sur un bien propriété publique).
Même dans le cadre de cette définition, la qualification de travaux publics est donc
indifférente à l’appartenance du bien construit au domaine public. Des travaux publics
peuvent être réalisés sur une dépendance du domaine privé (ex. de travaux réalisés sur un
chemin rural). Encore faut-il que ces travaux soient réalisés dans un but d’intérêt général et
pas seulement patrimonial ; ne sont donc pas des travaux publics des travaux effectués dans
le seul but de faciliter l’exploitation du domaine privé, comme dans les forêts, ou
d’augmenter les loyers d’un immeuble de rapport.
§ 2 — La définition nouvelle des travaux publics
En 1955, le tribunal des conflits propose une définition des travaux publics qui ne se
substitue pas, mais se superpose à l’ancienne. Le tribunal des conflits considère qu’est un
5
travail public un travail immobilier exécuté par une personne publique, pour
le compte d’une personne privée dans le cadre d’une mission de service
public.
La différence essentielle avec l’ancienne définition est que peut être qualifié de travail public
un travail exécuté sur un bien appartenant à une personne privée (c’est le
sens de la formule « travail exécuté pour le compte d’une personne privée »), alors même qu’en
application de l’ancienne définition un travail réalisé pour le compte d’une personne privée
était de fait un travail privé.
Dans cet arrêt Effimieff en date du 28 mars 1955, le tribunal des conflits avait à répondre à la
question de la détermination du juge compétent. En l’espèce, des établissements publics (des
associations syndicales de reconstruction) s’étaient vues confier par une loi de 1948 (dans le
cadre de la reconstruction d’après-guerre) le soin de réaliser des travaux de reconstruction,
sur fonds privés, pour le compte de propriétaires privés (qui étaient membres de
« l’association ») ; un litige contractuel est né entre l’établissement public et une entreprise
de bâtiment, et la question s’est posée de savoir si les travaux avaient le caractère de
travaux publics (la réponse aurait été négative si le juge avait appliqué la jurisprudence
Commune de Monségur ; le TC répond favorablement, avec 3 conditions).
1) On retrouve la première condition posée par l’arrêt Commune de Monségur, l’exigence de
travaux réalisés sur un immeuble, qui est donc commune aux deux définitions.
2) Il faut des travaux exécutés par une personne publique pour le compte d’une personne
privée.
Au delà des faits de l’affaire Effimieff, le Conseil d’Etat a appliqué très rapidement cette
jurisprudence à des travaux de reboisement réalisés par l’Etat sur des propriétés privées
(CE, 20 avril 1956, Consorts Grimouard, req. n° 33961), ou pour des travaux exécutés d’office
par l’administration sur des immeubles privés menaçant ruine (CE, 12 avril 1957, Mimouni,
req. n° 23754 ; intervention de l’administration au titre de son pouvoir de police). Ce qui est
primordial, c’est que la personne publique intervienne dans le processus de réalisation de ces
travaux ; ici, c’est pour assurer la réalisation ; dans le cadre de la jurisprudence Monségur,
c’est en tant que propriétaire. Mais l’unité organique de la notion est retrouvée par cette
intervention, quelle qu’en soient les modalités. L’expression « travaux exécutés par une
personne publique » ne signifie pas forcément la réalisation de ces travaux en régie, par les
services de la personne publique ; cela signifie davantage que les travaux seront réalisés sous
6
la maîtrise et l’autorité de la personne publique, sous son contrôle (maîtrise des travaux,
décision de procéder aux travaux). Cette intervention de la personne publique peut
d’ailleurs être très limitée, par exemple le fait de n’être qu’à l’origine des travaux (CE, 6
février 1981, Commune de Ranspach-Wesserling, n° 11137) ; pour autant, la condition ne sera
pas remplie si l’intervention de la personne publique se résume à accorder une autorisation,
une aide financière ou une aide technique (TC, 28 avril 1980, Prunet c/ Le Bras, req.
n° 02186).
3) Des travaux réalisés en vue de l’exécution d’une mission de service public
Les travaux sont réalisés pour satisfaire des intérêts privés ; pour autant, ils sont des travaux
publics car la réalisation de ce travail est l’objet même du service public. La référence à la
mission de service public est plus restrictive que dans la première hypothèse, dans laquelle
les travaux sont publics parce qu’ils sont assurés dans le cadre d’une activité d’intérêt
général.
Dans l’affaire Effimieff, les établissements publics qui réalisent les travaux de reconstruction
immobilière ont, à ce titre une mission de service public reconnue par la loi (idem affaire
Grimouard) ; dans la même veine, ont un caractère de travaux publics parce qu’ils réalisent
une mission de service public les travaux d’aménagement d’une ZI, la construction de
bâtiments industriels dans le cadre d’une mission de service public (de promotion du
développement économique et de l’emploi), les travaux exécutés dans un but de police
administrative (travaux de consolidation d’un bâtiment privé menaçant ruine ; travaux de
lutte contre les éboulements ou les avalanches) ; et peu importe la nature du service public
(SPIC ou SPA).
La définition formulée en 1955 n’est donc pas qu’une formulation nouvelle de la définition
classique ; il y a bien une 2e définition, qui se superpose à la 1ere (car le 1er élément est
commun : travaux réalisés sur un immeuble).
Par ex., ne sont pas des TP des travaux, certes initiés par la commune, effectués par la
commune pour le compte de propriétaires privés, mais sans la présence d’un intérêt général
(CAA Versailles, 30 novembre 2006, Julliard, n° 04VE01844).
La définition du travail public est jurisprudentielle. Elle repose sur trois éléments principaux :
• L’élément matériel, l’objet des travaux ;
• L’élément organique, la personne pour le compte de laquelle les travaux sont réalisés ou
qui les contrôle ;
• L’élément finaliste, le but dans lequel les travaux ont été réalisés.
En prenant appui sur ces 3 éléments, la jurisprudence propose 2 définitions, ou
2 hypothèses, qui résultent de 2 arrêts importants.
§ 1 — La première définition
Cette première définition résulte de l’arrêt Commune de Monségur, CE 10 juin 1921. Il
ressort de cet arrêt que les travaux publics sont identifiés lorsque 3 éléments cumulatifs
sont présents : un travail immobilier (1), réalisé pour le compte d’une personne publique (2),
dans un but d’utilité générale (3).
1) L’élément matériel, le travail immobilier
Un travail immobilier s’entend d’une opération matérielle exécutée sur un bien immobilier,
c’est-à-dire un bien fixé au sol et qui fait corps avec lui.
3
• Cette notion de travail est entendue par le juge dans un sens large ; la pose d’une chaîne
et d’une grille peut être un travail public (CE, 11 mai 1959, Dauphin), comme des travaux
d’entretien (peinture de bâtiments, élagage, déneigement), ou des travaux de construction.
Il faut seulement :
1/ que cela résulte d’une action humaine (et pas d’un phénomène naturel, telle l’action des
flots ou du vent, qui a supprimé une dune) ;
2/ que l’opération intéresse la structure, l’aménagement ou la conservation de l’immeuble :
construction, destruction, réparation, ravalement, curage d’une rivière.
Il faut aussi que l’opération soit réalisée sur un immeuble ; l’ancrage au sol demeure le
critère principal (ce qui exclut les gradins démontables, ou les installations de sport posées
sur le sol). Le juge accepte aussi de qualifier de travaux publics les travaux réalisés sur un
bien immeuble par destination (cf le bénitier, dans l’affaire Monségur : le juge a considéré
qu’il s’agissait d’un immeuble par destination, scellé au corps de l’église).
2) L’opération effectuée pour le compte d’une personne publique
Un travail est effectué pour le compte d’une personne publique s’il porte sur la
construction ou la rénovation d’un bien qui lui appartient, et ce quelle que soit la
qualité de la personne publique (Etat, collectivité locale, établissement public), et quelle que
soit la nature de l’activité de service public gérée par la personne publique. Il importe peu,
également, que le travail soit exécuté par la personne publique elle-même ou par un
entrepreneur.
Il en va de même si la personne publique n’est pas encore propriétaire, mais qu’elle va le
devenir, à la date d’achèvement, si c’est prévu par un contrat (c’est le cas des travaux
réalisés par un concessionnaire de service public, qui réalise la construction des « biens de
retour », à distinguer des biens propres du concessionnaire, sur lesquels les travaux effectués
restent des travaux privés).
Donc, des travaux réalisés par des personnes privées peuvent être qualifiés de travaux
publics s’ils concourent à la satisfaction de l’intérêt général et s’ils sont destinés à devenir la
propriété de la personne publique (par exemple, est un travail public l’aménagement d’un
rond-point par le syndicat de copropriétaires d’un centre commercial, lequel rond-point
relie des voies publiques, que cet ouvrage est réalisé sur le domaine public et qu’il est
4
destiné à y être incorporé - TC, 18 décembre 2000, Macif, n° 3225 – sur le fond, l’accident
provoqué par un défaut de signalisation de ce rond-point résulte de travaux publics)
3) Un travail exécuté dans un but d’utilité générale
Le critère organique ne suffit pas à lui seul à identifier un travail public, il faut la présence
d’un critère finaliste, qui permet de prouver que les travaux répondent au but del’action administrative, la recherche de la satisfaction de l’intérêt général ; sinon, il n’y a pas
de raison d’appliquer à ces travaux un régime juridique spécifique.
Ce critère de l’utilité générale (aujourd’hui remplacé par la notion d’intérêt général) ressort
de l’arrêt Commune de Monségur. C’est un critère plus large que celui de service public (dans
l’affaire de Monségur, en vertu de la loi de 1905, le culte n’est plus un service public, et cela
pouvait donc entraîner l’incompétence du conseil de préfecture).
Ce critère permet d’exclure de la qualification de travaux publics les travaux réalisés dans un
but exclusivement financier, dans le seul intérêt patrimonial de la personne publique. Cela
concerne par exemple : 1/ des actes purement domaniaux dans le cadre de la gestion du
domaine privé (coupes de bois dans les forêts domaniales, travaux de construction ou
d’entretien des routes forestières destinées à mieux exploiter la forêt) : ou bien 2/ des
travaux effectués par le titulaire d’une permission de voirie, sur le domaine public, mais dans
son seul intérêt (alors que le travail est pourtant bien réalisé sur un bien propriété publique).
Même dans le cadre de cette définition, la qualification de travaux publics est donc
indifférente à l’appartenance du bien construit au domaine public. Des travaux publics
peuvent être réalisés sur une dépendance du domaine privé (ex. de travaux réalisés sur un
chemin rural). Encore faut-il que ces travaux soient réalisés dans un but d’intérêt général et
pas seulement patrimonial ; ne sont donc pas des travaux publics des travaux effectués dans
le seul but de faciliter l’exploitation du domaine privé, comme dans les forêts, ou
d’augmenter les loyers d’un immeuble de rapport.
§ 2 — La définition nouvelle des travaux publics
En 1955, le tribunal des conflits propose une définition des travaux publics qui ne se
substitue pas, mais se superpose à l’ancienne. Le tribunal des conflits considère qu’est un
5
travail public un travail immobilier exécuté par une personne publique, pour
le compte d’une personne privée dans le cadre d’une mission de service
public.
La différence essentielle avec l’ancienne définition est que peut être qualifié de travail public
un travail exécuté sur un bien appartenant à une personne privée (c’est le
sens de la formule « travail exécuté pour le compte d’une personne privée »), alors même qu’en
application de l’ancienne définition un travail réalisé pour le compte d’une personne privée
était de fait un travail privé.
Dans cet arrêt Effimieff en date du 28 mars 1955, le tribunal des conflits avait à répondre à la
question de la détermination du juge compétent. En l’espèce, des établissements publics (des
associations syndicales de reconstruction) s’étaient vues confier par une loi de 1948 (dans le
cadre de la reconstruction d’après-guerre) le soin de réaliser des travaux de reconstruction,
sur fonds privés, pour le compte de propriétaires privés (qui étaient membres de
« l’association ») ; un litige contractuel est né entre l’établissement public et une entreprise
de bâtiment, et la question s’est posée de savoir si les travaux avaient le caractère de
travaux publics (la réponse aurait été négative si le juge avait appliqué la jurisprudence
Commune de Monségur ; le TC répond favorablement, avec 3 conditions).
1) On retrouve la première condition posée par l’arrêt Commune de Monségur, l’exigence de
travaux réalisés sur un immeuble, qui est donc commune aux deux définitions.
2) Il faut des travaux exécutés par une personne publique pour le compte d’une personne
privée.
Au delà des faits de l’affaire Effimieff, le Conseil d’Etat a appliqué très rapidement cette
jurisprudence à des travaux de reboisement réalisés par l’Etat sur des propriétés privées
(CE, 20 avril 1956, Consorts Grimouard, req. n° 33961), ou pour des travaux exécutés d’office
par l’administration sur des immeubles privés menaçant ruine (CE, 12 avril 1957, Mimouni,
req. n° 23754 ; intervention de l’administration au titre de son pouvoir de police). Ce qui est
primordial, c’est que la personne publique intervienne dans le processus de réalisation de ces
travaux ; ici, c’est pour assurer la réalisation ; dans le cadre de la jurisprudence Monségur,
c’est en tant que propriétaire. Mais l’unité organique de la notion est retrouvée par cette
intervention, quelle qu’en soient les modalités. L’expression « travaux exécutés par une
personne publique » ne signifie pas forcément la réalisation de ces travaux en régie, par les
services de la personne publique ; cela signifie davantage que les travaux seront réalisés sous
6
la maîtrise et l’autorité de la personne publique, sous son contrôle (maîtrise des travaux,
décision de procéder aux travaux). Cette intervention de la personne publique peut
d’ailleurs être très limitée, par exemple le fait de n’être qu’à l’origine des travaux (CE, 6
février 1981, Commune de Ranspach-Wesserling, n° 11137) ; pour autant, la condition ne sera
pas remplie si l’intervention de la personne publique se résume à accorder une autorisation,
une aide financière ou une aide technique (TC, 28 avril 1980, Prunet c/ Le Bras, req.
n° 02186).
3) Des travaux réalisés en vue de l’exécution d’une mission de service public
Les travaux sont réalisés pour satisfaire des intérêts privés ; pour autant, ils sont des travaux
publics car la réalisation de ce travail est l’objet même du service public. La référence à la
mission de service public est plus restrictive que dans la première hypothèse, dans laquelle
les travaux sont publics parce qu’ils sont assurés dans le cadre d’une activité d’intérêt
général.
Dans l’affaire Effimieff, les établissements publics qui réalisent les travaux de reconstruction
immobilière ont, à ce titre une mission de service public reconnue par la loi (idem affaire
Grimouard) ; dans la même veine, ont un caractère de travaux publics parce qu’ils réalisent
une mission de service public les travaux d’aménagement d’une ZI, la construction de
bâtiments industriels dans le cadre d’une mission de service public (de promotion du
développement économique et de l’emploi), les travaux exécutés dans un but de police
administrative (travaux de consolidation d’un bâtiment privé menaçant ruine ; travaux de
lutte contre les éboulements ou les avalanches) ; et peu importe la nature du service public
(SPIC ou SPA).
La définition formulée en 1955 n’est donc pas qu’une formulation nouvelle de la définition
classique ; il y a bien une 2e définition, qui se superpose à la 1ere (car le 1er élément est
commun : travaux réalisés sur un immeuble).
Par ex., ne sont pas des TP des travaux, certes initiés par la commune, effectués par la
commune pour le compte de propriétaires privés, mais sans la présence d’un intérêt général
(CAA Versailles, 30 novembre 2006, Julliard, n° 04VE01844).
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