La phase administrative de la procédure d’expropriation

Cette phase administrative se déroule en deux étapes, qui se terminent chacune par une décision administrative prise après enquête publique

                        

Ø  la 1^er étape aboutit à l’acte de DUP

Ø  La 2eme étape aboutit à l’arrêté de cessibilité

Sous section I : La procédure jusqu'à l’acte déclaratif DUP

§1 La procédure préalable à l’acte

Que ce passe t-il avant que l’autorité de l’état se prononce sur la DUP ?

A.     L’initiative de l’expropriation

Quelles sont les personnes expropriantes ?

Cette personne doit lancer la procédure.

Au départ, seul l’état pouvait exproprier puis progressivement ce droit a été reconnu aux collectivités territoriales .

C’est l’organe délibérant qui décide de lancer la procédure.

Concernant les établissements publics : pendant longtemps ils ne pouvaient pas prendre l’initiative de la procédure.

Ce n’est qu’en 1972 que le CE dans un arrêt Ministre de la SANTE PUBLIQUE/LEVESQUE décide :  « considérant que les établissement publics peuvent en leur qualité de personnes publiques recourir à l’expropriation »

D’autres personnes que les personnes publiques peuvent recourir à l’expropriation.

Il s’agit des concessionnaires de travaux publics ou de service public.

Après la Seconde  Guerre mondiale, il y a eu un élargissement des personnes privées pouvant agir en la matière notamment les société d’économies mixtes et même des société purement privées (ex : chargé de construire les autoroutes)  .

Enfin en l’absence de textes, le CE a admis que certaines personnes de droit privé puissent lancer une procédure d’expropriation CE 1973 ANSELL, il s’agissait d’une caisse régionale de sécurité sociale.

On peut donc dire que seules certaines personnes privées chargées de gérer un service public ou de participer a une mission publique peuvent engager une procédure d’expropriation .

La première mission de l’expropriant est d’établir le dossier soumis à l’enquête préalable d’utilité publique.

B.     Le dossier d’enquête

Ce dossier à un contenu précisément réglementé par l’art R11-3 qui sous-distingue deux situations : R 11-3 I  R 11-3 II

1^ere situation : la constitution d’un dossier complet maximal

2eme situation : la constitution d’un dossier simplifié allégé.

·         Que comporte le dossier complet  maximal?

Il doit être constitué lorsqu’il s’agit d’acquérir la propriété d’un terrain pour y faire des travaux publics. Il doit comporter

1. Notice explicative qui précise l’objet de l’expropriation, les raison pour lesquelles parmi les différentes options c’est ce projet qui a été retenu.
2. Un plan de situation des immeuble a exproprier
3. Le plan général des travaux complété par
4. les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants , leur nature , leur localisation
5. L’appréciation sommaire des dépenses : il s’agit d’estimer financièrement le coût du projet.
6. L’étude d’impact ou notice d’impact

Instituée par  loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature et par certains décrets du 12 octobre 1977 modifiés.

Elle est imposée lorsque les ouvrages sont susceptibles par leur importance, de porter atteinte au milieu naturel.

Il y a plusieurs critères :Il s’agit souvent des travaux qui atteignent 2 millions d’euros , ou des travaux qui quels que soit leur coût en raison de leur nature ont besoin d’une étude d’impact.

Des annexes précises le listes des ouvrages ou l’étude d’impact n’est pas nécessaire car une simple notice d’impact sera suffisante.

Qu’est ce que l’étude d’impact?

-          analyse de l’état initial du site

-          analyse des effets directs et indirects temporaires et permanents du projet , et de ses incidences sur l’environnement.

Doit être pris en compte les incidences , sur la faune, la flore, l’eau, l’air, la terre, le climat, les équilibres biologiques, l’hygiène, la sécurité, la salubrité publique…

7. Pour les grands projet d’infrastructure de transport est également nécessaire une évaluation socio/économique .Ces grands projets peuvent également être soumis au débat public.

·         Que comporte le dossier allégé?

Il s’agit ici uniquement de l’acquisition de biens fonciers sans réalisation de travaux.

1.      notice explicative

2.      plan de situation

3.      périmètre des immeubles a exproprier

4.      estimation sommaire des dépenses

Lorsque le dossier est constitué , la communauté expropriante le transmet à l’autorité compétente de l’état afin que soit mis en place l’enquête préalable à la DUP.(déclaration d'utilité publique)

3. L’enquête préalable à la Déclaration d' Utilité Publique

Le droit français des enquêtes publiques est très riche mais également touffu avec de nombreux régimes .Le gouvernement à reçu pour mission d’unifier et d’harmoniser.

Il y a deux régimes :

-          Le droit commun, régime général défini dans le code de l’expropriation

-          Le régime spécifique institué en 1983 par la loi BOUCHARDOX relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la protection de l’environnement. cette loi expose une procédure particulière d’enquête. Cette procédure concerne l’enquête préalable à l’adoption de document d’urbanisme ou des travaux pour lesquelles une DUP n’est pas nécessaire car la collectivité est déjà propriétaire des terrains sur lesquels elle souhaite faire des travaux, art L123-1 et suivant.

Cette procédure comportait des différences importantes jusqu'à la loi de 2002 concernant la démocratie de proximité, depuis cette loi un rapprochement a été opéré entre les deux procédures et sur un point important (la désignation et pouvoirs du commissaire enquêteur) les règles de la loi BOUCHARDOX on été étendues à la règle générale.

§  La procédure de droit commun

Il y a tout d’abord un arrêté du préfet décidant d’ouvrir l’enquête préalable à la DUP. Il s’est saisit du dossier complet, il décide d’ouvrir l’enquête. il n’en est pas obligé.( si le préfet décide d’ouvrir l’enquête, cette décision n’est pas susceptible de recours),Cependant l’acte négatif ou le retrait est susceptible de recours CE 1979 commune de Vestris.

Quel est le contenu de cet arrêté préfectoral ?

-          Il précise l’objet de l’enquête d’UP, le projet de l’enquête.

-          Il précise l’heure et le lieu ou le public pourra prendre connaissance du dossier, et formuler ses observations, ainsi que la durée de l’enquête.

-          Avant , il comportait la désignation des enquêteurs , aujourd’hui c’est le président du Tribunal Administratif qui opère cette désignation .

Cet arrêté du préfet fait l’objet d’un avis au public fait par la voie d’affiches et d’avis dans la presse.

Un registre doit être tenu à disposition du public pour qu’il puisse exprimer ses opinions.

-          Il comprend également un avis motivé du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête.

-          Cet avis peut être positif ou négatif ou favorable mais avec réserves.

Aujourd’hui ,mais depuis peu, l’avis du commissaire enquêteur n’a plus d’incidence sur l’autorité compétente pour déclarer l’utilité public. Alors que jusqu'à la loi de 2002, l’avis défavorable du commissaire enquêteur avait pour effet de rendre toujours compétent le gouvernement, statuant par voie de décret en CE.

Aujourd’hui, il n’y a plus aucune portée donnée à l’avis du commissaire enquêteur concernant l’autorité compétente pour la DUP.

La loi de 2002 institue une obligation nouvelle : c’est la déclaration de projet qui est une obligation pour les collectivités territoriales.

On considère que pour l’état, la DUP va tenir lieu également de déclaration de projet, mais pour les collectivité territoriales, il y a une nouvelle exigence d’une déclaration de projet .

Le CE a jugé que la disposition de la loi de 2002 ,n’était pas applicable faute d’un décret d’application .Le décret d’application n’a été adopté que le 30 mai 2006.

Qu’est qu’une déclaration de projet ?:

 au terme de l’enquête publique l’autorité compétente de l’état demande à la collectivité territoriale de se prononcer sur l’intérêt général du projet c’est a dire rendre une déclaration de projet.

Si la déclaration de projet n’intervient pas dans un délais d’UN an après la clôture

 de l’enquête, l’opération de l’expropriation ne pourra pas être réaliser sans une nouvelle enquête. 

§2 La Déclaration d'Utilité Publique

C'est la Décision par laquelle l’autorité compétente de l’état accepte de reconnaître qu’il y a Utilité Publique  à réaliser le projet qui a été soumis a enquête.

A.    Les autorités compétente pour décider l’utilité publique

Avant  1958 le législateur était parfois compétent pour décider de l’UP d’une opération .Depuis 1958, c’est toujours, une autorité exécutive de l’état à l’exclusion du Parlement.

Aujourd’hui, la DUP est prononcée par arrêté, c’est un acte préfectoral du préfet ou des préfets. Il peut s’agir aussi d’un arrêté ministériel. L’exception c’est le décret en CE c’est à dire un décret (acte pris par la président ou le 1^er ministre uniquement) qui est pris après avis du CE.

Un décret de 2004 qui précise les 7 hypothèses dans lesquelles la DUP doit être prise par décret en CE

Aujourd’hui l’avis du commissaire enquêteur n’a plus d’incidence sur l’autorité compétente .

B.     L’acte déclaratif d’utilité publique.

-          L’objet de cet arrêté ou du décret est de décider si oui ou non le projet est d’utilité publique ;

L’autorité a un pouvoir d’appréciation qui n’est pas autoritaire mais discrétionnaire c’est à dire il y a un contrôle du juge administratif.

Le refus peut se faire pour motif d’illégalité u d’opportunité.

L’autorité compétente ne peut déclarer d’utilité publique que le projet soumis à enquête.

L’autorité compétente pour décider si il y a utilité publique ou non doit prendre en compte le textes, ou en absence de texte se référer à la notion d’utilité publique telle qu’elle a été définie dans la jurisprudence du CE.

Depuis la loi de 2002, l’acte déclaratif d’UP doit être motivé , c’est à dire un document doit l’accompagner afin d’exposer les motifs justifiant la caractère d’UP de l’opération, ce sont des motifs de droit et de faits.

En cas de refus de déclarer l’UP l’autorité compétente doit également motiver.

-          Le délais : Le principe est que l’autorité compétente à un an après la clôture de l’enquête préalable pour décider de l’UP, avec un délais complémentaire de 6 mois lorsque la DUP doit être prise en décret en CE. Si le délais est dépassé, la procédure doit être recommencée depuis le début.

-          La nature juridique de cette décision :Ce n’est pas un acte réglementaire , ce n’est pas un acte individuel. Le CE ne le qualifie pas .La doctrine propose l’expression d’acte sui generis, actes spécial, ni individuel ni réglementaire.

Bien que la DUP ne soit pas un acte réglementaire, le CE applique à la DUP sur un point essentiel le régime de l’acte réglementaire.

Il s’agit de l’exception d’illégalité.

Cette DUP sur un 2de plan s’apparente à l’acte réglementaire c’est la publicité.

-          Les effets de la DUP

o   A l’égard des acteurs de l’expropriation :

A l’égard des expropriés, la DUP n’a pas d’effets immédiat , elle n'opère aucun transfert de propriété ;il y a tout de même une atteinte au droit de propriété car les personnes se voient dans l’impossibilité d’apporter des amélioration à leur biens car ces amélioration auraient de forte chance d’être présumées faites en fraude.

Ils possèdent plusieurs droits :

-          notamment le droit de demander la réquisition d’emprise totale, dans l’hypothèse ou il ne serait concerné que partiellement concernant un bien donné.

-          Droit au déclassement en matière d’expropriation art L11-7 et R 11-8 du code de l’expropriation .Ils ont la possibilité un an après la DUP de mettre en demeure l’expropriant d’acquérir leur bien , après cette mise en demeure la collectivité expropriante à deux ans pour acquérir le bien .

Si la collectivité n’accepte pas, l’intéressé peut saisir le juge judiciaire pour qu’il fixe l’indemnité et détermine le transfert de propriété.

A l’égard des expropriants, la DUP permet de poursuivre la procédure

o   Les effets dans le temps de la DUP

La question est de savoir pendant quel délais l’UP déclarée va produire ses effets. Quant est ce que la DUP devient caduque?

Depuis 1958 la DUP doit préciser le délais dans lequel la DUP est valable.

Le principe est que la DUP a une durée de validité de 5 ans; l’autorité compétente peut cependant proroger les effets de la DUP pour une durée au plus égale à 5ans.

Cette prorogation se fait sans formalisme.

Cet acte pro rogatoire doit intervenir avant l’expiration du délais, pour obtenir une durée encore supérieure, il faut qu’il s’agisse d’un décret en CE.

o   Les effets sur les travaux prévus lorsqu’il y en a

CE 2 juillet 2001 commune de la Courneuve

Dans cet arrêt le CE à considéré que les travaux ultérieurement réalisés ne doivent pas avoir des caractéristiques différentes de ceux qui ont été déclarés d’UP au vu du dossier soumis à enquête.

Dans cet arrêt le CE annule un arrêté du ministre autorisant des travaux différents de ceux prévus dans le DUP.ainsi , la DUP est opposable aux décisions de travaux.

«  Les modification ne doivent pas affecter de façon substantielle les caractéristiques substantielles de l’opération telles qu’elles ont été qualifiées dans la DUP »

C.     La notion jurisprudentielle d’utilité publique.

Jusqu’en 1971 la notion d’UP était définie de manière abstraite : in abstracto. L’autorité compétente et le juge se contentaient de rechercher si en soit la projet présentait une utilité publique.

L’utilité publique était donc admise aisément, le contrôle du juge était limité et très léger.

En 1971 est intervenu un revirement de jurisprudence CE 21/05/1971 Cille nouvelle EST qui impose une recherche non plus abstraite mais concrète de l’UP : in concreto. notamment par la méthode du bilan .

Dans l’arrêt de 1971 le projet envisagé aboutissait à détruire 250 habitations.

Le CE a admis dans cette affaire qu’il y avait utilité publique car le projet aboutissait à créer une ville nouvelle de 150 mille habitants dont 20 milles étudiants.

Conclusion du commissaire du gouvernement Breban :  « il faut mettre en balance les inconvénients avec les avantages ».

Une critique de la doctrine est de dire que peu d’annulations concernaient les grands projets , mais cela à changé .

En 1997 CE Ass/Projet d’autoroute trans chablaisienne Le CE constate que les deux villes sont déjà reliées par une route nationale et départementale a deux voies, deux voies de plus le coût est important :   « au regard du trafic attendu ce coût financier à lui seul doit être regardé comme excédant l’intérêt de l’opération » le CE annule le décret en CE.

CE 21/06/2006 Ass/Projet de nouvelle ligne a haute tension  «  les atteintes graves portées par le projet a ces zones d’intérêt exceptionnel excède l’intérêt de l’opération et lui retire son caractère d’UP ».

La jurisprudence du CE est critiquée par la doctrine .

Il y a  une limite actuelle à un contrôle approfondi de l’utilité publique. Le conseil d'état  se déclare incompétent pour choisir entre plusieurs possibilités déclarées toutes d'utilité publique.

Cela concerne surtout les autoroutes. Il faut supposer que plusieurs tracés d’autoroute soient considérés d’UP. Le CE refuse de préciser lequel de ces tracé réalise l’UP optimale.

CE arrêt 1997 « il n’appartient pas au CE de procéder à la comparaison des tracés ».

Sous section II : La phase administrative postérieure à l’acte déclaratif d’UP

Comme dans la première phase, il y a une enquête qui aboutit à une décision

§1 L’enquête  parcellaire

Elle a souvent lieu après la DUP mais elle peut également être conjointe à l’enquête préalable d’UP mais cela reste rare.

1. Le dossier de l’enquête parcellaire

Ce dossier est adressé au Préfet :

-          Plan parcellaire des immeubles à exproprier avec les références cadastrales précises

-          La liste des propriétaires ou ayants droit

Ce dossier fait l’objet d’une publicité qui est la notification individuelles aux propriétaires du dépôt en mairie du dossier qui est consultable.

2. L’enquête parcellaire

L’enquête est ouverte par arrêté préfectoral qui fait l’objet d’un avis au public.

Cet arrêté fixe les modalités de cette enquête parcellaire ; à ce stade le préfet pourrait décider de ne pas ouvrir l’enquête parcellaire CE 14/01/1998 Département de Vendée

« Le préfet est en droit de refuser de prescrire l’enquête parcellaire si des éléments de faits ou de droits sont susceptibles de s’opposer à ce que la procédure d’expropriation soit menée à son terme ».

§2 L’arrêté de cessibilité

C’est la décision du préfet par lequel il déclare cessible les parcelles indiquées.

 Cet arrêté est notifié au propriétaire .Comme la DUP il n’a aucun effets sur les propriétés , il va seulement permettre la poursuite de la procédure .

La durée de validité est de 6 mois avec possibilité de renouvellement de l’arrêté de cessibilité.