Les modalités du contrôle du respect des règles administratives

Section 2 : Les modalités du contrôle du respect des règles administratives

                                             

Degrés de soumission de l’administration aux règles. Equilibre entre une légalité administrative trop stricte et une légalité trop laxiste.

§1 Les cas d’ouverture du contrôle de la légalité

Désigne les catégories de moyens permettant d’obtenir l’annulation d’un AAU oui de faire constater son illégalité.

Tout ces moyens sont des griefs tirés de l’illégalité de l’acte. En aucun cas il s’agit de l’inopportunité de l’acte en cours.

On peut regrouper ces moyens en 2 grandes catégories. Moyens d’illégalité externe et interne.

A.     Les moyens d’illégalité externe

Ne concerne pas tant le contenu de l’acte que le contenant. Ils sont au nombre de 3 : l’incompétence, le vice de forme et le vice de procédure.

            1. L’incompétence

L’aptitude légale d’une autorité administrative a édicter des normes. L’incompétence est un moyen d’autre public, cad un moyen qui d’une part peut être soulevé à tout moment par les justiciables pendant le procès admin.

De plus le juge peut lui même et doit, soulever d’office ce moyen dans le cas où les parties auraient omis de le faire.

L’incompétence peut être matérielle (materiae), géographique (ratione loci) et temporelle (ratione temporis).

Théorie du fonctionnaire de fait : toute incompétence n’est pas nécessairement sanctionnée.

Le juge n’annule pas ni ne constate l’illégalité des actes pris par une autorité irrégulièrement nommée ou irrégulièrement maintenue en fonction lorsque cette autorité présentait aux yeux des administrés l’apparence d‘une autorité régulièrement investie.

CE Préfet de Police contre Ishen Mtimet 2001 : prolongement d’un préfet de police pendant un an alors qu’il devait partir à la retraite. Il continue à prendre des décisions pendant ce temps et un étranger va demander l’annulation d’une mesure d’éloignement contre lui car elle était incompétente pour le prendre car elle n’aurait pas dû être préfet pendant cette période.

Le CE constate en effet l’incompétence du préfet mais il refuse d’annuler la décision car aux yeux des administrés il avait toute les qualités d’un préfet régulièrement investit.

On fait primer la sécurité juridique sur la hiérarchie des normes.

            2. Le vice de forme

Porte sur la présentation matérielle d’un acte administratif. Il est néanmoins rare qu’un vis de forme entraîne la nullité d’un acte.
Seul ceux qui sont obligatoires et ceux parmi cela qui sont prescris sous peines de nullité de l’acte : la signature ou la contre signature, la motivation, … : principe de réalité

            3. Le vice de procédure

Celui qui concerne l’élaboration des actes d’administration. Certains actes admins sont soumis à certaines procédures particulières comme une procédure consultative.

N’importe quel vis de procédure ne suffit pas à annuler un acte admin, la aussi principe de réalité.

En vertu de la théorie dite des formalités impossibles : il faudrait respecter une procédure mais c’est impossible de la respecter.

Aussi le cas lorsque le vice de procédure connu, bien qu’évitable n’est pas suffisamment important pour justifier l’annulation de l’acte.

Avant/ après arrêt Danthony 2011 : avant cet arrêt, le CE contrôlait in abstracto mais depuis l’arrêt il contrôle in concereto.

Il y a 2 types de vice qui peuvent entraîner l’annulation d’un acte :

•     Les vices susceptibles d’avoir exercés dans les faits l’espèce une influence sur le sens de la décision prise.

•     Les vices privant les intéressés d’une garantie comme par exemple le non respect des droits de la défense.

Il y a des vices de procédure qui sont assimilés à des vices d’incompétences comme le cas du défaut de consultation obligatoire du CE. Comme le vice de procédure devient un vice d’incompétence et donc devient d’ordre public.

CE Ass CFDT-Finance 2018 : a été vu comme un affaiblissement de l’Etat de droit. Le CE a rendu inopérant les moyens tirés du vice de forme ou du vice de procédure lorsqu’ils sont soulevés à l’appui du EI (Exception d’Illégalité) dirigée contre un règlement par voie d’action.

B. Les moyens d’illégalité interne

Contenu de l’acte, sa substance : violation directe de la loi, le détournement de pvr, l’erreur de droit, l’erreur de fait.

            1. La violation directe de la loi

Consiste à prétendre que le contenu de l’acte admin, est contraire à une norme supérieure. 

Le contrôle qui est exercé est en principe un contrôle de conformité qui suppose le respect d’une stricte exigence de non contrariété entre la norme supérieure et la norme inférieure.

Mais il y a des cas où le contrôle de violation de la loi est un contrôle de compatibilité, c’est notamment le cas lorsqu’il va contrôler la conventionnalité d’une loi.

Le contrôle de comptabilité s’accommode d’un moyen moins exigeant que le contrôle de conformité.

Ainsi le contrôle d’une loi par apport à une CI est un contrôle de comptabilité car on va vérifier l’esprit de la loi par rapport aux relations internationales qui ont fait une CI et on s’accommode de petites marges d’erreurs, ce qui n’est pas le cas avec un contrôle de conformité.

            2. Le détournement de pvr.

Moyen qui porte sur le bout de l’acte. Il y a détournement de pvr dans 2 cas :

•     Lorsque l’admin use de ces pvrs dans un autre intérêt public que celui pour les besoins duquel elle peut les utiliser

•     Lorsque l’admin agit dans un but étranger à tout intérêt public.

CE Pariset 1875 : l’admin peut être censurer dans un but de non intérêt général ou dans un autre but d’intérêt général qu’elle était censée suivre.

CE Beaugé 1824 : le maire ordonne aux gens, par un arrêté, de se changer dans des cabines. Le but est l’intérêt économique de la commune. Le maire a agit en tant que police admin, pour protéger l’ordre public et l’intérêt financier ne fait pas partit de l’ordre public.

CE Rault 1934 : maire avec ses pvrs de police admin, ordonne que la boite de nuit soit fermée certains jours de la semaine et surtout au début de la semaine. Le maire était cependant propriétaire d’un air et voulait que les gens viennent plus dans son bar.

CE Ville de Sochaux : décision pour améliorer les voies d’accès aux usines Peugeot décidée par le maire et on pourrait tenter de penser que cette décision est exclusivement réservée aux usines. Mais le juge y a vu un moyen pour améliorer l’économie de la région en facilitant l’accès aux usines très importantes pour la région.

Il peut aussi y avoir le détournement de procédure : lorsque l’admin use sciemment d’une procédure non adéquate pour parvenir à ses fins. Par exemple on pourrait licencier un contractuel en faisant passer ce licenciement pour une suppression d’emploi.

Le détournement de pvr est très difficile à prouver car il faut généralement rentrer dans la tête de l’admin, plus subjectif qu’objectif. Préfère donne une dimension morale à sa décision car le détournement de pvr est plus infamant.

            3. L’erreur de droit

Moyen d’annulation portant sur les motifs juridiques de l’acte contesté, sur les éléments de droit censé justifié l’acte que l’on conteste. Peut se matérialiser de 3 façons :

•     Lorsque l’auteur d’un acte admin s’est fondé sur une norme inexistante ou inapplicable.

•     Lorsque l’auteur d’un acte admin s’est appuyé sur une norme invalide.  On dit que l’acte attaqué manque de base légale.

•     Lorsque l’auteur de l’acte admin s’est fondé sur une norme certes applicable mais mal interprétée.

Il y a des cas où même en cas d’erreur de droit que l’acte ne soit pas annulé : le juge s’est donné la possibilité de faire une substitution de base légale, il s’est donné la possibilité de substituer la base légale défectueuse par une autre base légale.

->CE Dame Veuve Picard 1954 :  le maire ordonne à un propriétaire d’immeuble de faire des rénovation sur un immeuble en se basant sur une loi de 1902 mais cette loi donnait le pvr non pas au maire mais au préfet.

Le juge constate qu’il y a un autre texte en tout point similaire et qui donnait le même pouvoir au maire au lieu du préfet et donc va substituer ce texte à l’autre.

            4. L’erreur de fait

Peut prendre 3 formes :

•     Peut porter sur la matérialité des faits : les faits sur lesquels s‘appuie l’auteur de la décision sont-ils matériellement exactes ? Il a fallu attendre 1916 pour que le CE accepte de contrôler ce type de fait.

-> CE Camino 1916 : maire d‘une comme sanctionnée disciplinairement car manqué à la décence d’un convoi funéraire par une brèche ouverte et d’avoir creuse volontairement un trou trop petit.

•     Peut porter sur la qualification juridique des faits : les faits sont-ils bien qualifiées juridiquement ?

->CE Gomel 1914 : le préfet avait le droit de refuser un permis un de construire dans le cas où le choix porterait atteinte à une perspective monumentale. La construction voulu était-elle bien une atteinte à une perspective monumentale ?

•     Peut porter sur l’adéquation de la décision aux faits : la sanction est-elle adaptée aux faits ?

Dans le cas où la décision s’appuie sur une pluralité de motif, le fait que l’un soit erroné ne suffit pas à entraîner la nullité de l’acte.

Même lorsque le motif de fait erroné était déterminant, le juge peut faire une substitution de motif si existait au moment où la décision a été prise un autre motif qui aurait permis de presser régulièrement cette décision.

->CE Allal 2004.

§2 - L’intensité du contrôle

            Le degré de contrôle c’est un choix jurisprudentiel qui dépend de la marge d’appréciation que selon les sujets, le juge estime opportun à l’administration.

Cette différence d’intensité de contrôle ne porte que sur certains cas de l’ouverture de contrôle de la légalité comme l’erreur de faits, voir même une partie de l’erreur de faits puisque la matérialité des faits est contrôler de la même manière. C’est que sur la qualification juridique des faits et l’adéquation de la décision au fait dont l’intensité du contrôle peut changer.

La liberté de l’administration est qui inexistante lorsque le droit la place en tant que compétence liée : lorsque l’amidon est tenue, face à une situation déterminée, la seule décision qu’impose le droit.

La liberté de l’admin est la plus étendue possible lorsque les textes lui donne une compétence discrétionnaire : pluralité de décisions possible. Ne doit pas être confondue avec arbitraire : permet à son titulaire de prendre n’importe quelle décision.

Le pvr discrétionnaire permet seulement de choisir parmi plusieurs décisions possibles, dans le respect du droit.

Dans la réalité, il est quand même assez rare que l’on trouve des situations de compétences totalement liée ou des situations de compétences totalement discrétionnaires. Il existe une sorte d’échelle de discrétionnarité. L’étendue de la liberté de l’admin dépend de l’admin mais aussi du choix jurisprudentiel que le juge fait.

Ce degrés de contrôle est susceptible de varier d’une catégorie d’AAU à un autre. Ce contrôle est susceptible d’être disjoint : pour une même catégorie d’AAU, le contrôle de la qualification juridique des faits peut être de tel niveau et le contrôle de l’adéquation de la décision au fait d’un autre niveau.

            A. Les différentes niveaux de contrôle

Il y 4 niveaux de contrôle :

•     Pas de contrôle

Pas d’absent sur tout mais sur la qualification juridique des faits et l’adéquation de la décision aux faits. Le juge ne contrôle pas l’attribution de la légion d’honneur.

Sur le fait que le CE ne se prononce sur l’appréciation des performances des positifs par les arbitres ->CE Vigier 1991.

•     Contrôle restreint

Le juge admin va bien exercer un contrôle juridique des faits mais ça serait un contrôle limité : le juge ne sanctionnera que les erreurs manifestes d’appréciation.

Le décret présidentiel déclarant l’état d’urgence n’est pas un acte de gouvernement et donc peut perte contrôlé par le juge. Ce dernier va seulement vérifier qu’il n’y ait pas d’erreur manifeste d’appréciation ->CE Rolland 2015.

La suppression d’un service public est possible a condition qu’il n’y ait pas d’erreur grossière.

Contrôle restreint du CE des nominations dans la fonction publique au tour extérieur : le gov va choisir quelqu’un pour être dans le CE.

•     Contrôle normal ou entier

Normal ce n’est pas au sens où les autres étaient anormaux ou injustifiés : c’est le contrôle que le juge va normalement exercé.

Les décision du Ministre de la culturelle portant sur une appréciation sur le caractère violent d’un film ->CE Association Promouvoir2001. Le contrôle sur ces actes est passé de restreint à normal.

•     Contrôle maximum

La particularité de ce contrôle c’est que le juge ne se contente pas d’un contrôle de la légalité intrinsèque de l’adaptation de la décision au fait, il en contrôle également la légalité extrinséque.

Dans le contrôle normal, le juge se contente de se demander si la décision contestée est adaptée au fait sans se demander si une autre décision n’aurait pas été adaptée alors que dans le contrôle maximum, le juge compare la décision à d’autres décision possible.

Dans l’affaire Benjamin, le juge s’est livré à un contrôle extrinsèque, il s’est demandé si la décision de PA était adaptée aux faits mais aussi si il y avait pas une autre décision qui aurait pu encore mieux concilier liberté et ordre public.

On dit parfois que le contrôle maximum est un contrôle d’opportunité, il laisse la place à plus de subjectivité mais le juge ne fait pas ce qu’il veut.

Pour le contrôle maximum aussi l’arrêt CE Ass Ville Nouvel Est de 1971 : on parle ici de DUP (Déclaration d’Utilité Publique) et la juge exerce sur ce genre d’acte admin un contrôle maximum mais une partie minoritaire de la doctrine pense que ce n’est pas un contrôle maximum mais plutôt d’une technique particulière de contrôle restreint : c’est le contrôle du bilan coût/avantage.

Este ce que ce dernier est un exemple de contrôle maximum ? Le juge n’opère pas un contrôle normal mais un contrôl e maximal car il contrôle quelque chose qu’il ne contrôle pas d’habitude.

            B. Les variations du niveau de contrôle.

1.      Les évolutions jurisprudentielles

Contrôle sur les sanctions disciplinaires dans la fonction publique. Pendant longtemps, le juge s’est refusé d’opérer un contrôle de la qualification juridique des faits.

Puis dans un arrêt Lebon de 78, le CE a accepté d’opérer un contrôle de l’erreur manifeste de l’appréciation sur la qualification juridique des faits mais aussi sur l’adoption juridique de la décision aux faits. Il illustre que l’évolution du contrôle et montre aussi que le contrôle peut être disjoint sur les 2 points susceptibles de variation.

L’arrêt Lebon a été abandonné en 2013 avec un arrêt Dahan de 2013. Maintenant le CE contrôle normalement les 2 points. Cet arrêt avait été annoncé par un arrêt concernant les mesures disciplinaires dans le sport, arrêt Fédération française d’athlétisme 2010.

2. La théorie des circonstances exceptionnelles

Théorie consacrée par l’arrêt Heyries de 1918. Le juge ne va pas pas censurer certains comportements administratifs qui en temps normal seraient illégaux et va accepter que l’administration prenne quelques libertés avec la légalité lorsque cela est nécessaire pour assurer l’ordre public par exemple.

->CE Dame Dol et Laurent 1919 : le préfet de la zone maritime de Toulon prend en arrêté de PA qui prévoit que pendant une période indéterminée, les femmes ne pourraient plus travailler dans un bar, ni gérer un bar ni même s’y rendre comme cliente. N’a pas été jugé illégal par le CE car il y avait des circonstances exceptionnelles particulièrement graves.