Les sources de la légalité administrative

Section 1 : Les sources de la légalité

Tout le contentieux ne relève pas de forcément du juge admin.

Est ce que le juge judiciaire applique les mêmes règles admin que le juge admin applique à l’admin ? Pas tout le temps. Lorsque le juge judiciaire est compétent, il applique en principe le droit commun (Arrêt Blanco 1862)

Principe de la liaison de la compétence et du fond.

Les règles vont ainsi varier en fonction de la juridiction.

Trop de légalité administrative tue l’administration. Ce principe se traduit par une exigence de non contrariété des actes édictés par l’admin, plus largement de ses comportements, avec des normes juridiques qui leur sont supérieurs.

§1 - Les sources internes

            A. La JP

Droit fondamentalement jurisprudentiel ce qui pose des questions de légitimité mais aussi d’accessibilité et de d’intelligibilité. Mais aussi de sécurité avec la rétroactivité.

Catégorie particulière de règles jurisprudentielles qui sont imposés par le juge à l’admin : les PGD. 

Benoît Jeanaux, La théorie des PGD à l’épreuve du temps. « Ce sont des règles fondamentales, non écrites, dégagées par le juge de toute une tradition juridique et s’imposant aux autorités admins ».

2 caractéristiques qui tiennent à leur teneur et à leur valeur : elles sont dégagés par le juge et s’imposent aux autorités administratives.

            1. La teneur des PGD

Le premier PGD que le CE a dégagé c’est le principe du respect du droit à la défense (CE Dame Veuve Trompier Gravier 1944). C’est dans un arrêt Aragu du 26 octobre 1945 que le CE va la première fois parler de PGD.

Depuis ces 2 arrêts le CE a dégagé de nombreux autres arrêts. Il est même difficile d’en dégager une typologie car extrêmement varié.

Le président Odent distinguait 2 grandes catégories de PGD : les principes de philosophie politique et les principes de techniques juridiques.

            Principe de philosophie juridique :

-Principe d’égalité devant le service public, CE Société des concerts du conservatoire 1951

-Principe de la liberté du commerce et de l’industrie, CE Daudignac 1951

-Egalité d’accès à la fonction publique, CE Barel 1954

-Principe d’interdiction d’extradition d’un réfugié ou d’un étranger vers un pays dont le système judiciaire ne respecte pas les droits de l’homme.

De plus la France n’extrade pas ses ressortissants.

            Principe de techniques juridiques :

-Principe de non rétroactivité des actes admins, CE Journal l’Aurore 1948

-Principe de l’obligation pour l’autorité compétente d’abroger les règlements illégaux lorsqu’elle est saisie d’une demande en ce sens. CE Assemblée Alitalia 1989.

-Principe de sécurité juridique, CE Assemblée Se KPMG 2010.

-Principe non bis ib bidem

Certains principes n’ont pas été consacrés comme PGD comme par ex le principe de l’anonymat des copies dans l’enseignement supérieur.

D’où tire-t-il ces PGD ? Le Conseil Constit base ses principes constat sur des textes et la liberté du mariage se base sur l’art 4 de la DDHC sur la liberté individuelle.

Le droit à la vie privée est un autre principe constit fondé sur l’art 2 de la DDHC.

Le CE fait-il la même chose avec les PGD ? Non ils ne sont pas reliés par un texte. L’arrêt Dame Veuve tromper Gravier s’inspire d’un texte du 22 avril 55 qui dans sont art 55 instaurés un droit à la défense pour les fonctionnaires poursuivis pour faute.

L’obligation de verser une rémunération au moins égale au SMIC aux agents non titulaires de la fonction publique. Cette obligation est fondée sur le code du travail.

Arrêt Dame Beney 1973 : interdiction de licenciement d’une femme enceinte travaillant dans un service public.

Doyen Vedel : « Les PGD sont souvent l’oeuvre du juge les dégageant de la gangue du milieu juridique ».

Le CE tire les PGD de l’esprit des lois en vigueur et de l’esprit général. Des principes qui font consensus.

Le rôle du juge n’est pas de créer du droit mais généralement lorsqu’il le fait c’est pour combler les lacunes de la loi.

Ce sont des principes qui font consensus.

« Les PGD constituaient une oeuvre constructive de la JP, réalisé pour des motifs supérieurs d’équité afin d’assurés la sauvegarde des droits individuels des citoyens »

            2. La valeur des PGD

Pr Chapu : « les PGD ont une valeur supra-décrétale et infra-législative ».

            Supra-décrétale :

Ont une valeur supérieure aux décrets, cela signifie qu’ils ont une valeur supérieure à tous les actes administratifs.

C’est logique car les règles du juge admin s’impose à l’administration. La valeur supra-décrétale n’a jamais vraiment fais de doute sauf à l’égard d’une catégorie de règles particulières : les règlements autonomes de l’article 34 de la C°. Ce sont des actes de l’admin mais dans des domaines où le P ne peuvent pas intervenir.

->CE Syndicat général des ingénieurs conseil 1959. La réponse est oui.

Est ce que les PGD ont une valeur supérieure aux ordonnances de l’article 38 de la C° ? Quand l’ordonnance est édictée, elle a une valeur supérieure mais lorsqu’elle est ratifiée par le P, elle devient une loi.

            Infra-législative :

Les actes admins ont pour objectifs d’appliquer la loi et de ne pas la remettre en cause. Mais c’est une théorie imparfaite.

Certains prétendent que les PGD ont une valeur constitutionnelle mais cela revient à confondre le contenant et le contenu : ce n’est pas parce qu’un même principe est contenu dans 2 instruments  différents que le premier acquiert la valeur du second.

Le principe d’égalité d’accès à la fonction publique : en 1983 le CC est venu dire que ce principe constituait un PFRLR. Cela veut-il dire que le PGD du CE est devenu un PFRLR ? Non car il y a 2 règles à valeurs différentes.

Les PGD auraient-ils une valeur législative ? Il y a notamment des arrêts du CE qui l’ont affirmé. Le CE avait l’air de tenir à cette idée dans les années 50.

Pendant le régime de Vichy, des lois ont été votés et qui n’étaient ps respectueuses des droits. Par exemple une loi qui privait le propriétaire d’une terre qu’il n’exploitait pas et donnait les terres à un tiers. Le CE a annulé cette loi

Vote d’une loi pour interdire les recours contre cette loi.

Mme Lamotte 1944 forme quand même un recours et le CE a dégagé le principe selon lequel le recours pour excès de pvr était systématiquement ouvert sauf loi contraire. Sur la base de ce PGD, le CE a jugé le recours du requérant comme recevable.

Le REP n’est pas un recours administratif mais juridictionnel.

B. Les lois et les règlements.

S’agissant des lois, la question est de savoir quelles sont les lois qui font partie de la légalité administratif.

S’agissant des règlements, question de l’intégration des règlements.

            1. La loi

Les lois au sens stricte, toutes les normes ayant force de loi comme les ordonnances de l’article 28 après ratification par le P, les actes pris par le PR dans des matières législatives en application de l’article 16 de la C°.

CE Ass Rubin de Servans 1962 : décrit les actes de gouvernements, explique aussi la valeur des décisions prises par le PR sur le fondement de l’article 16.

Quelles sont les lois dont le respect s’imposent à l’administration, plutôt quelles sont les normes législatives dont le juge admin impose le respect à l’admin.

Lorsqu’il s’agit d’une norme législative spécialement applicable à l’admin, il est normal qu’elle s’applique à elle.

Concernant les normes législatives qui ne concernent pas spécialement l’administration, par ex le Code civil, s’applique-t-il à l’administration ?

Lorsque le juge judiciaire est compétent, il applique le Code civil.

Lorsque c’est le juge admin qui est compétent, le droit civil est inapplicable et c’est un nouveau droit qui doit être applicable ->autonomie du droit administratif.

Mais il arrive parfois que le CE fasse l’application de règles du Code civil de manière directe ou indirecte.

Quand il le fait indirectement, il va dégager une règle s’inspirant d’une règle du Code civil. Le juge admin se donne le pvr conféré par le CC en dégageant une règle.

Le droit civil n’est pas le seul droit privé que le juge andin intègre dans les sources du droit admin.

C’est ainsi le cas du Code de commerce avec le droit de la concurrence.

CE Se Millions et Marrais 1997 : fait entrer dans le code la légalité demain le droit de la     concurrence. L’admin doit respecter le droit à la concurrence lorsqu’elle agit en tant qu’opérateur économique mais aussi lorsqu’elles git en tant qu’autorité admin.

CE Se Eda 1999 : appel d’offre groupé de la part d’ADP qui contrevient au droit de la concurrence car favorise les grands groupes au détriment des petites entreprises.

CE Avis contentieux Se L&Publicité 2000 : savoir si la JP Million et Marais s’applique dans l’exercice du pouvoir de police administratif et la réponse est oui. Police admin spéciale pour l’affichage des publicités à l’entrée des villes.

Le maire ne peut donc pas réduire le nombre d’affichage de façon telle que certaines entreprises ne peuvent pas avoir d’accès.

Le droit pénal et le droit de la consommation.

CE Ass Se Lambda 1996 : l’acte de nomination est légale si on applique pas le droit pénal mais peut être poursuivit ensuite par les juridictions pénales. Le CE a dit que le droit pénale faisait partie des sources de la LA.

CE Se des eaux du Nord 2001 : le CE estime que la législation sur les clauses abusives fait partie des sources de la LA.

L’intégration dans la LA de certains droits extérieurs permet de relativiser l’autonomie du droit admin mais le juge admin ne les applique pas nécessairement comme le juge judiciaire.

L’administration doit prendre en compte les autres droit (droit de la concurrence, droit civil, …) et doit concilier l’intérêt général et des droits.

            2. Les règlements admins

Est ce que les règlements admins sont une catégorie de normes, de règles à laquelle l’administration serait soumise.

Tout dépend du point de vue où on se place. Si on se place d’un point de vue global, dire que l’admin est soumise aux règlements admin serait un non sens. Au moins il ne pourrait y avoir de l’auto soumission à des règlements.

A la différence des lois ou des PGD, les RA ne sont pas hors de portée de l’admin, c’est l’admin qui fait ces règlements administratifs et en vertu de la règle du parallélisme des compétences, vu que l’admin créer le règlement, elle peut aussi le supprimer.

Si on adopte un point de vue particulier, il y a plus de non sens. L’admin au sens global est concrètement composé de multiples organes et ces multiples organes sont soumis au respect de règlements qui sont hors de portée d’eux.

Il y a au sein de l’admin, une hiérarchie des règlements administratifs. Un règlement du PR a une valeur supérieure à celui du PM, qui a lui même une valeur supérieur à celui d’un ministre.

Les règlements édictés par une autorité nationale à une valeur supérieure à celui édicté par une autorité locale. Ainsi un maire est soumis au règlement d’un PM.

C. Les normes constitutionnelles

            Concernent entre autres l’admin. Il y dans la C° de nombreuses normes qui concernent l’admin et aussi de nombreuses dispositions qui sans la concerner s’appliquer tout de même (ex : les libertés). Il faut savoir si il revient au juge d’imposer des règles constitutionnelles.

Le juge doit faire respecter les normes constitutionnelles à l’admin et va annuler un décret si celui ci est contraire à la C°. La juge peut juger de la constitutionnalité d’un acte admin.

Une limite qui a été importante à ce contrôle de constitutionnalité mais qui peut aujourd’hui être contourné : c’est la théorie de la loi écran.

Signifie que le juge admin n’est pas compétent pour contrôler l’a constitutionnalité d’un acte admin lorsqu’une loi s’intercale entre cet acte admin et la C°. Une loi fait écran entre l’acte admin et la C°.

Puisque l’acte a été pris en application d’une loi, contrôler la constitutionnalité de l’acte reviendrait à contrôler la constitutionnalité de la loi et c’est une prérogative du Conseil Constit.

CE Arrighi 1936

Il y avait déjà des cas où une loi s’intercalant entre l’acte et la C° car la loi était un écran transparent. Cette notion vient de l’arrêt CE Quintin 1991. La loi qui fonde l’acte admin n’est qu’une loi d’habilitation ex arrêt CE CFDT 2011.

La QPC est un mécanisme accessible à tous les plaideurs et ainsi on peut contourner la théorie de la loi écran.

Le juge admin n’a pas compétence pour écarter une loi dans un litige en cours car elle serait inconstitutionnelle, il n’est pas le censeur négatif des lois par rapport à la C° mais avec la QPC il peut être une sorte de censeur positif lors de la transmission de la QPC au CC car il peut ne pas transmettre la QPC, la déclarant implicite constitutionnelle.

§2 - Les sources externes

            L’internationalisation des sources du droit est une tendance générale, ancienne. « Les droits venus d’ailleurs » Pr Carbonnier.

Cela constitue une évolution majeure de ces dernières années. Longtemps le DI a été considéré comme un droit lointain, ne pouvant être invoqué par les particuliers.

Mais cette vision a changé et aujourd’hui lez DI s’est immiscé dans la vie admin et peut être invoquée par n’importe quel administré pour obtenir l’annulation d‘un AAU.

Ces sources externes doivent être d’autant moins ignorés car est apparu le DUE car c’est un ordre juridique intégré à l’ordre juridique national.

A.     Les conventions internationales

            On estime que la France est liée par 5000 conventions bilatérales et 2000 conventions multilatérales.

L’art 55 de la C° consacre les conventions internationales comme source de la légalité française.

Lorsque les conventions de l’art 55 sont réunies, les conventions ont une valeur supra législative.

            1. Les conditions d’applicabilité des CI

Conditions textuelles et une qui provient de la JP.

•    Condition de publication au J.O

•    Condition de ratification

Est ce qu’il revient au juge admin d’apprécier l’existence de la ratification et la régularité de son approbation ? Le juge peut apprécier l’existence de la ratification mais pendant longtemps a refuser d’apprécier la régularité.

CE Dame Caraco 1926 : ce sont des actes de gouvernements et donc le juge n’a pas à les apprécier.

Le changement est apparu en 1998, CE Ass SARL du parc d’activité de Blotzheil. Dans certains cas la ratification par le PR doit être précédée par une autorisation législative. Cette autorisation est fait par le biais d’une loi.

•    Condition de réciprocité : la France ne respect la CI que si elle est respectée par l’autre partie.

Mais il y a des traités où cette condition ne s’applique pas par exemple des CI sur les droits de l’Homme.

Qui est compétent pour juger que cette condition est respectée ou non ? Pendant un temps le juge admin considérait que si une telle question lui était posée, il devait sursoir à statuer et poser une question au MAE.

Désormais c’est lui même qui apprécie sans renvoyer au MAE. Revirement intervenu avec l’arrêt CE Ass Cheliet-Benseghil 2010.

•    Condition jurisprudentielle, d’effet direct : une norme internationale doit avoir un effet direct. Pour le CE, il y a 2 conditions qui viennent de l’arrêt Gisti de 2012. La condition ne doit pas avoir pour objet exclusif de régir les relations entre Etats, doit conférer des droits aux particuliers et elle ne doit pas nécessiter « l’intervention d’aucun acte complémentaire pour produire des effets à l’égard des particuliers », la convention doit se suffire à elle-même.

            2. La valeur juridique des CI

Elles ont une valeur supra législative mais ont-elles une suprématie effective des conventions sur ces lois ?

Le CE n’avait jamais refusé de contrôler la conventionalité des actes admins lorsque qu’aucunes lois ne venaient faire écran entre l’acte et convention.

CE « Semoule de France » 1968 : une loi pouvait être écartée si elle était contraire à une CI postérieure.

Le P vote une loi qui est contraire à une CI et c’est au CC de dire si elle est inconstitutionnelle ou non.

CC IVG 75 : le CC a refuser de contrôler la conventionnalité des lois

Cours de cass Jacques Vabre 75 : la Cour de cass accepte de faire de la conventionalité des lois

CE Nicolo 89 : le CE accepte d’opérer un contrôle de conventionalité des lois et accepte qu’une CI ait une valeur supérieure aux lois

Qui est compétent pour interpréter un article d’une CI ? Avant le juge admin s’en remettait à l’interprétation du MAE et depuis CE Ass Gisti 1990 cela a cessé. Désormais c’est le juge qui l’interprète.

Les CI ont une valeur supra législative mais par rapport à la C° où se situe-t-elle ? Dans l’ordre juridique national, les CI ont une valeur infra constitutionnelle depuis un arrêt CE Ass Sarran et Levacher 1998.

CE Ass Koné 1996 : le CE a dégagé un PFRLR concernant l’infra constitutionnalité d’une CI en droit interne.

L’inconventionalité d’une loi ne peut être soulevée devant le juge admin que par voie d’exception, jamais par voie d’action. L’inconventionalité de la loi ne s’applique qu’au procès en cours, le juge admin ne censure pas.

Cette exception d’inconventionalité peut être soulevé au fond. Peut elle aussi être soulevé en référé ? La réponse a longtemps été négative depuis la JP Carminati de 2002. Mais de plus en plus d’exceptions ont été soulevés et désormais l’exception d’inconventionnalité peut être soulevée en référée par un arrêt Gonzales Gomez de 2016.

Le juge opère désormais un contrôle abstrait de la conventionnalité des lois mais également un contrôle complet. Le juge contrôle que la loi n’est pas contraire a telle ou telle convention.

Dans l’arrêt Gonzales, le juge va regarder si la loi est contraire à la CEDH. Le juge va se demander si dans le cas d’espèce, la mise en oeuvre de cette loi mettrait en cause des conséquences contraires à la CEDH.

Dans ce cas d’espèce, il n’y a pas de volonté de contourner la loi française car la famille habite en Espagne. Le juge décide donc que la mise en oeuvre de la loi était inconventionnelle.

C’est la mise en oeuvre de la loi qui va être contraire à la CEDH.

B. Le DUE

Pose plusieurs questions particulières. Particularités situent à 2 niveaux : l’interprétation et le contrôle de validité des normes du DUE et le contrôle des actes admins par rapport au DUE.

            1. L’interprétation et le contrôle de validité des normes issus du DUE.

L’interprétation et le contrôle de validité sont marqués par 2 spécifiés : compétence limité du juge admin et l’a confrontation originale entre le DUE et le droit C°.

a.       La compétence limité du juge admin.

Le juge admin n’est pas en principe compétent pour interpréter les normes de l’UE, ni pour contrôler la validité des normes du DUE car relève en principe de la CJUE (art 267 TFUE).

Si un norme de l’UE est invoqué dans un procès admin et que cette norme pose une question d’interprétation, le juge peut ou doit poser une question préjudicielle. Cela dépend de la juridiction devant laquelle la question d’interprétation se pose.

La juge admin peut poser une question à la CJUE lorsque l’arrêt qu’il prendra pourra avoir un recours en droit interne.

Le juge admin doit poser la question si sa décision n’est pas susceptible de recours interne.

Le seul cas où le CE peut s’abstenir c’est lorsque la question ne pose pas de difficulté, le CE peut prendre la décision lui même : théorie de l’acte clair. Et le CE a eu tendance à abuser de cette théorie car il affichait une souveraineté sur cette question, il se considérait « assez grand ».

Il a finit par accepter de s’estimer lié par les interprétations préjudicielles utra petita (au de la ce qui est demandé) et il aussi accepter de s’estimer lié par les interprétations données dans le cadre de question préjudicielles posées par d’autres EM ->CE Ass 2006 Se de Groot n Slot Allium.

Le CE reconnaît une autorité absolue de la chose jugée.

b. La confrontation du DUE avec les normes C°

La place de la C° n’est pas la même dans l’ordre juridique français et dans l’ordre juridique de l’UE.

Plutôt que d’avoir une position dogmatique, le CE entreprend de concilier les 2 visions inconciliables.

CE Ass 2007 Se Arcelor : est contesté un décret de transposition d’une directive européenne devant le CE, décret qui transpose des dispositions précises et inconditionnelles de la norme UE et une asso considère que ce décret est contraire à la C°.

Mais contrôler la constitutionnalité du décret revient à contrôler la constitutionnalité de la directive européenne.

Si la France refuse de transposer pour n’importe quel moyen, elle peut être condamnée par la CJUE.

Le CE a ici pris une décision de compromis. Le CE ne contrôlera la constitutionnalité du décret part rapport à la C° et donc de la directive, au risque de faire obstacle à sa transposition, que s’il existe dans l’ordre juridique de l’UE une disposition ou principe équivalent à la disposition ou au principe constitutionnel dans la violation est invoquée.

->CE, Syndicat de l’industrie pharmaceutique, 2001.

Il va transformer l’argument d’inconstitutionnalité en un argument de contrariété aux normes supérieures de l’UE.

Ainsi le CE, appeler à contrôler la constitutionnalité d’un acte de transposition d’une directive européenne, va regarder si la norme constitutionnelle invoquée à son équivalent dans le DUE. Si c’est le cas, le juge va associer le droit constitutionnel au droit de l’UE et vérifier si l’acte de transposition est bien en violation du droit constitutionnel, qui est le miroir du droit communautaire. Il faut une équivalence entre le principe constitutionnel et le principe européen.

Dans le cas où la disposition constitutionnelle invoquée n’a pas d’équivalent dans le droit de l’UE, les 2 visions sont inconciliables.

2. Le contrôle des actes admins par rapport au DUE.

La place des traités institutif ont une valeur supérieure aux lois. Une loi ne peut pas faire écran entre un acte admin et un traité institutif.

La condition d’effet direct ne demande que la disposition soit précise et inconditionnelle.

En dessous des traités institutifs, il y a le droit dérivé.

Le CE a élargi la valeur surpra législative aux actes de droit dérivé ->CE Se Rothmans 1992 et CE Se Poweo 2006.

La directive doit être transposées en droit national pour produire leur plein effet. Cela a pu posé quelques difficultés sur l’effectivité de leur primauté et sur leur invocabilité à l’appui d’un recours contre un acte administratif.

Le CE a accepté qu’un recours puisse être exercé par voie d’action contre un règlement admin au motif qu’il serait contraire aux objectifs d’une directive.

CE Ass Cohn Bendit 1978 : refus d’invoquer une directive contre un acte individuel car une directive ne donne pas de droit aux individus.

Le CE a fait évolué sa JP de telle sorte que l’opposition entre lui et la CJUE est devenue théorique. Il a finit par abandonné la JP Cohn Bendit avec un arrêt d’assemblée Mme Perreux 2009. Depuis cet arrêt, il est parfaitement possible d’invoquer une directive à l’appui d’un recours contre un acte admin individuel.

L’apport de Mme Perreux fait que cet appui est possible directement alors qu’avant ce n’était qu’indirectement.

Avant Mme Perreux c’était possible en soulevant une exception d’illégalité de la règle nationale lui servant de fondement au motif que cette règle serait contraire aux objectifs d’une directive européenne.

Ce qu’on peut invoquer ce sont des dispositions précises et inconditionnelles, d’effet direct.