Section1 : Les juridictions nationales
Les
juridictions françaises sont très diversifiées, et cette diversification repose
sur le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires qui
est posée par la loi des 16 et 24 août 1790.
Ce principe interdit aux juges judiciaires de « troubler de quelques manières que ce soit les
opérations des corps administratifs, ni de citer devant eux, les
administrateurs en raison de leurs fonctions » (article 13).
L’application de ce principe a justifié la mise en place et l’organisation
d’une juridiction administrative, à côté de la juridiction judiciaire, puisque
cette dernière est incompétente pour trancher les litiges impliquant l’administration.
Cette dualité de juridictions, que l’on appelle aussi « dualisme juridictionnel »,
a suscité l’apparition d’une juridiction spéciale chargée de définir les
compétences de chacune d’elles, c’est le tribunal des conflits, qui est composé
à part égale de magistrats des deux ordres administratifs et judiciaires. Avant
de présenter plus en détail le dualisme juridictionnel, il convient d’aborder
l’ordre constitutionnel.
I- L’ordre constitutionnel
Le
Conseil constitutionnel a été institué par la Constitution de la Vème République, en date du 4 octobre 1958. Il est le régulateur du fonctionnement des
pouvoirs publics, et il a notamment à la charge du contrôle de la conformité de
la loi à la Constitution.
A- Au niveau de sa
composition
Le Conseil
constitutionnel est composé de 9 membres, nommés pour 9 ans. Les
membres sont désignés par le Président de la République, et il est Président de
l’Assemblée Nationale et du Sénat. Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la procédure de nomination des
membres fait intervenir pour avis la commission des lois constitutionnelles de
chaque assemblée parlementaire. Le Conseil constitutionnel se renouvelle par
tiers tous les 3 ans, c’est-à-dire que le Président de la République et
les Présidents des assemblées parlementaires nomment chacun un membre tous les 3
ans. Le mandat des conseillers n’est pas renouvelable, les conseillers
nommés prêtent serment devant le Président de la République. Les anciens
Présidents de la République font partis de droit du Conseil constitutionnel. Le
Conseil est choisi parmi ses membres et nommés par le Président de la
République, aucune qualification d’âge ou de profession n’est requise pour
devenir membre du Conseil constitutionnel. La fonction est, en revanche,
incompatible avec celle de membres du gouvernement ou celle de membres du
Conseil économique, social et environnemental, ainsi qu’avec celle de
défenseurs de droits. La fonction est également incompatible avec l’exercice de
tout mandat électoral.
B- S’agissant de la
procédure
Le
Conseil constitutionnel est une juridiction dont les audiences et les séances
suivent le rythme des requêtes dont il est saisi. Lorsqu’il est saisi de la
constitutionnalité d’une loi, avant sa promulgation, le Conseil doit statuer
dans le délai d’un mois ou de 8 jours en cas d’urgence. Lorsqu’il
est saisi d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC), le Conseil a 3
mois pour rendre sa décision. Il faut savoir que dans ce délai de 3 mois,
les parties sont invitées à présenter contradictoirement leurs observations par
écrit, et elles participent à une audience publique. Il s’agit de respecter les
exigences du procès équitable. L’instruction des affaires est confiée à un
membre du Conseil, désigné comme rapporteur, sauf en matière électorale où
l’instruction est confiée à une section. Le Conseil ne siège qu’en formation
plénière, c’est-à-dire avec tous ses membres. En effet, ces décisions et avis
ne peuvent être rendues que s’il y a au moins 7 conseillers, c’est ce
que l’on appelle « la
règle du quorum. » En cas de partage, la voix du président est
prépondérante, il n’y a pas d’opinions dissidentes/contraires possible, et
contrairement aux audiences, les délibérés et les votes ne sont pas publics.
C- Sur l’organisation
Il
y a un secrétaire général qui est nommé par décret du Président de la
République qui dirige les services du Conseil, et notamment le service
juridique, le service de documentation, les services des relations à
l’extérieur ou encore le service de la communication. Le Conseil
constitutionnel jouit de l’autonomie financière, c’est-à-dire que c’est le Président
qui fixe le budget, et la dotation correspondante est inscrite dans le projet
de la loi de finance. Ce qui importe le plus, s’agissant du Conseil
constitutionnel ce sont ses attributions, et le Conseil constitutionnel a une compétence
juridictionnelle et une compétence consultative.
1- La
compétence juridictionnelle du Conseil constitutionnel
Le Conseil
constitutionnel est le juge de la constitutionnalité des lois, il exerce, soit
un contrôle a priori (avant
la promulgation de la loi), soit un contrôle a posteriori (après la promulgation de la
loi), selon que l’on se place avant ou après la promulgation de la loi.
S’agissant
du contrôle a priori. Le Conseil constitutionnel est obligatoirement saisi
des lois organiques et des règlements des assemblées
parlementaires. Cependant, pour les lois ordinaires cette saisine n’est
pas automatique. En effet, le Conseil constitutionnel ne peut être saisi que si
le Président de la République, le premier ministre, le Président de l’Assemblée
Nationale, le Président du Sénat ou encore 60 députés ou 60 sénateurs au
moins, le souhaitent.
S’agissant
du contrôle a posteriori. Depuis le 1er mars
2010, et à la suite de l’importance révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le Conseil constitutionnel, sur
renvoi du Conseil d’état ou de la Cour de cassation, peut contrôler si une
disposition législative, déjà en application, porte atteinte aux droits et
libertés que la Constitution garantie. Dans cette hypothèse, c’est le
requérant, le justiciable qui est à l’origine du contrôle de constitutionnalité
exercé. La question doit présenter toutefois un caractère nouveau et sérieux.
2- La
compétence consultative du Conseil constitutionnel.
Il faut savoir
que le Conseil constitutionnel peut émettre un avis lorsqu’il est consulté par
le chef de l’Etat sur la mise en œuvre de l’article 16 de la Constitution, et même sur
toutes les décisions qui vont être prises dans ce cadre. En effet, lorsque les
institutions de la République, l’indépendance de la nation, l’intégrité de son
territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux sont menacés d’une
manière grave et immédiate, et que le fonctionnement régulier des pouvoirs
publics constitutionnels est interrompu, le Président de la République prend
les mesures exigées par ces circonstances après consultation officielle du
premier ministre des Présidents des assemblées, ainsi que du Conseil
constitutionnel. Il faut savoir que l’Assemblée Nationale ne peut pas être
dissoute pendant l’exercice de ses pouvoirs.
II- Le dualisme juridictionnel
Les
tribunaux sont partagés en deux ordres : un ordre judiciaire
et un ordre administratif, qui représente chacun un ensemble hiérarchisé
relevant d’une juridiction supérieure. La Cour de cassation pour l’ordre judiciaire
et le Conseil d’Etat pour l’ordre administratif, et la dualité des ordres
de juridiction a deux fondements :
-
Le décret du 16 fructidor an III qui
interdit aux tribunaux judiciaires de connaitre des actes de l’administration.
-
La loi des 16 et 24 août 1790 qui
rappelle les principes et qui prévoyait même une peine pour tous les juges
judiciaires qui viendront troubler le fonctionnement de la juridiction
administrative, il s’agissant de la « forfaiture. »
Il faut savoir que l’on rattache
souvent la dualité aux principes de séparation des pouvoirs qui a été élaboré
dans sa forme moderne par Montesquieu,
dans « L’esprit des lois » de 1748, qui rappelait que « l’homme qui a du
pouvoir est porté à en abuser, il va jusqu’en en trouver les limites. »
Et en termes de pouvoir, ici, les limites se trouvent dans les autres
puissances, et donc, à savoir la puissance de juger, la puissance de légiférer
et la puissance d’exécuter. La doctrine contemporaine considère que la dualité
des ordres de juridiction n’est plus nécessairement liée à la séparation des
pouvoirs, mais que le but de cette règle (interprétation téléologique) est
plutôt pratique. En effet, on considère que l’action de l’administration et
donc le règlement du contentieux administratif doit être réglé par
l’administration elle-même, et non pas par des juges judiciaires. L’idée que
l’on confie à l’administration le soin de régler le contentieux administratif,
c’est ce que l’on appelle « la
justice retenue. » Par exemple, dans
le cadre d’un QCM, qu’est-ce
que la justice retenue ?
C’est une loi du 24 mai 1872 qui a
conféré aux juridictions administratives une compétence autonome pour juger les
actes de l’administration, c’est ce que l’on appelle « la justice déléguée. » Et
cette justice déléguée est à l’origine de la création de l’ordre
administratif. Il faut savoir que ce principe a même une valeur
constitutionnelle, puisque le Conseil constitutionnel, dans une décision en
date du 23 janvier 1987, a précisé que figure au nombre des principes fondamentaux,
reconnu par les lois de la République, le principe selon lequel il revient à la
compétence de la juridiction administrative de statuer sur l’annulation ou la
modification des décisions prises par le pouvoir exécutif.
Les juridictions administratives
sont soumises, tout comme les juridictions judiciaires, au respect de certaine
exigences procédurales, au premier rang desquels figure les exigences du procès
équitable, figurant à l’article
6 paragraphe 1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de
l’homme et des libertés fondamentales. Tout comme le procès civil obéit
à certaines règles procédurales figurant principalement dans le Code de
procédure civile. Le procès administratif obéit à certaines règles
procédurales figurant notamment dans le Code de justice administrative (CJA).
Il convient tout d’abord de présenter les règles du tribunal des conflits.
A- Le tribunal des
conflits
Le tribunal
des conflits a été institué pour la première fois par la Constitution du 4 novembre 1848 avec
l’instauration de la IIème République, mais en
en 1852, l’avènement du second empire
conduit à sa disparition, il renaît avec la loi du 24
mai 1872 qui réorganise le Conseil
d’Etat. Cette organisation du tribunal des conflits et son fonctionnement ont
été revu par la loi du 16 février 2015 relative à la modernisation, et à la simplification
du droit et des procédures dans les domaines de la justice et des affaires
intérieures. On s’intéresse ici à la composition et au fonctionnement du
tribunal des conflits avant d’aborder ses attributions.
1- La
composition et le fonctionnement du tribunal des conflits
Le
tribunal des conflits siège au Palais
Royal. Il faut savoir qu’il a une composition paritaire, composé à part
égale de magistrats de l’ordre judiciaire et de magistrats de l’ordre
administratif. Il faut savoir que les membres titulaires choisissent en
leur sein pour 3 ans un président issu alternativement du Conseil d’état
et de la Cour de cassation. Il comprend 4 conseillers d’Etat, élus par
l’Assemblée générale du Conseil d’état, il comprend 4 magistrats du
siège de la Cour de cassation, élus par les magistrats du siège de la Cour de
cassation, à cela il faut ajouter deux suppléants, un conseillé d’Etat
et un magistrat de la Cour de cassation. Il y a des rapporteurs publics qui ne
sont plus des commissaires de gouvernement, et qui ne sont plus nommés par le Président
de la République. Ils sont désormais élus par les membres des deux cours
suprêmes, c’est-à-dire par les membres du Conseil d’Etat et de la Cour de
cassation. Il faut savoir que la présidence du tribunal des conflits était,
avant la loi de 2015, assuré par le Garde
des Sceaux, elle a été supprimée parce que considérée comme difficilement
compatible avec les exigences d’indépendance et d’impartialité des
juridictions, et donc désormais la présidence du tribunal des conflits est
d’assuré par un membre du Conseil d’Etat et par un membre de la Cour de
cassation, élus parmi les membres du tribunal pour 3 ans. La suppression
de la présidence, par le Garde des Sceaux, ramène à 8 membres la
composition de la formation de jugement, ce qui peut conduire à un blocage de
la décision. Dans une telle hypothèse, l’affaire est soumise à une nouvelle
délibération, en formation élargie, c’est-à-dire que vienne s’ajouter deux
conseillers d’Etat et deux magistrats du siège de la Cour de cassation.
C’est pour cela que l’on parle non plus de formation ordinaire, mais de formation
élargie.
15/10/19
2- Les
attributions du tribunal des conflits
Le
tribunal des conflits est en charge de trancher les compétences, et plus
précisément les conflits de compétence qui surviennent entre les ordres de
juridiction, c’est-à-dire les conflits de compétence entre l’ordre
administratif et l’ordre judiciaire. En effet, à côté de cela, le
tribunal des conflits a d’autres attributions.
2.1- Le règlement des
conflits de compétence.
Il peut
s’agir, soit d’un conflit positif, soit d’un conflit négatif.
Dans le
cadre du conflit positif, on dit qu’il y a conflit positif, lorsque le
représentant de l’Etat, dans le département ou plus largement dans la
collectivité considérée estime que la question portée devant une juridiction
judiciaire relève de la compétence de la juridiction administrative. Après
avoir invité la juridiction saisie à se dessaisir du dossier, au moyen de ce
que l’on appelle « un
moyen de déclinatoire de compétence », et en cas de rejet par cette
juridiction de ce déclinatoire, le préfet dispose d’un délai de 15 jours
à compter de la réception de la décision de rejet pour « élever le conflit » et
transmettre aux greffes de la juridiction administrative, ce qui oblige la
juridiction judiciaire à surseoir à statuer le temps que le tribunal des
conflits rende sa décision. Le tribunal des conflits a un délai de 3 mois
pour rendre sa décision.
A côté de
cela, il y a le conflit négatif. Lorsque les juridictions, de chacun des
deux ordres, se sont irrévocablement (c’est une décision qui a autorité de la
chose jugée, sur laquelle on ne peut plus revenir) déclarées incompétentes sur
la même question sans que la dernière, qui a statué, n’est renvoyé le litige au
tribunal des conflits, et bien les partis intéressés peuvent les saisir d’une
requête, afin que le tribunal des conflits désigne la juridiction compétente, c’est-à-dire
soit une juridiction judiciaire, soit une juridiction
administrative.
2.2- Les autres
attributions
A côté des règlements des
conflits de compétence, le tribunal des conflits a d’autres attributions.
Premièrement,
la contrariété de jugement.
Elle apparaît lorsque les juridictions des deux ordres, sans décliner leurs
compétences, se sont prononcées et ont donc rendu une décision. Le tribunal des
conflits va harmoniser les éventuelles contrariétés, il intervient alors comme
un juge du fond, et peut, si besoin, solliciter des mesures d’instructions.
Deuxièmement,
le tribunal des conflits a compétence pour indemniser la durée excessive de certaines procédures. En
effet, bien souvent, une action peut être menée devant les deux ordres de
juridiction, dans une telle hypothèse, il coule de source qu’il y a une
violation manifeste du délai raisonnable, et donc dans le prolongement,
violation des exigences liées au procès équitable, telle qu’elle résulte de l’article 6 paragraphe 1
de la CEDH. Dans une telle hypothèse, le tribunal des conflits peut connaître
d’une action en indemnisation pour réparation du préjudice découlant de la
durée excessive de la procédure.
B- Les juridictions
administratives
La
juridiction administrative jouit d’un statut constitutionnel. En effet, le
Conseil constitutionnel considère que le contentieux qui relève de la
juridiction administrative ont le statut de PFRLR (principes fondamentaux reconnus par les lois de la
République), et ce depuis une décision du Conseil constitutionnel, en
date du 22 juillet 1980. En effet, par
cette qualification constitutionnelle, il résulte que le législateur ne saurait
supprimer, ni porter atteinte à l’indépendance de la juridiction
administrative. Les compétences de la juridiction administrative ont donc
valeur constitutionnelle, mais le législateur peut attribuer certaines matières
à l’un ou l’autre ordre de juridiction « dans l’intérêt d’une bonne administration de la
justice, à condition de ne pas vider le principe de toute sa portée. »
1- L’organisation
des juridictions administratives
Pour
l’essentiel, toutes les règles relatives à l’organisation des juridictions
administratives sont posées dans le Code de la justice administrative,
et pour les juridictions judiciaires c’est le Code de procédure civile
et le Code de l’organisation judiciaire. Certaines règles sont de la
compétence du législateur, mais beaucoup d’entre elles relèvent du domaine
réglementaire. Parmi les juridictions administratives, il convient de
distinguer entre les juridictions administratives de droit commun, à savoir les
tribunaux administratifs, les Cours administratives d’appel, le Conseil d’Etat
et les juridictions administratives spécialisées.
Le Conseil d’Etat est chargé par la Constitution de
l’exercice de fonctions administratives, et il est placé au sommet de l’ordre
administratif. Il est composé de 300 membres, majoritairement recrutés
par la voie de l’école nationale de l’administration. On distingue 3 types
de magistrats au Conseil d’Etat :
-
Les auditeurs
-
Les maitres de requêtes
-
Les conseillers d’Etat
S’y ajoute des conseillers d’Etat
en service extraordinaire, c’est-à-dire des personnalités librement choisis par
le gouvernement, et qui ne participe qu’à l’activité consultative du Conseil.
Le Conseil d’Etat est divisé en 7 sections, 6 administratives et une
contentieuse, chacune ayant son président. La section du contentieux statue
sur les affaires importantes ou qui présentent certaines difficultés. Elle
comprend 15 membres, le président, 3 présidents adjoints, tous
les présidents de chambre et le rapporteur de l’affaire, et elle ne peut
statuer que si 9 au moins de ses membres sont présents (il faut un
quorum de 9 membres). Au-dessus, il y a l’assemblée du contentieux qui comprend
16 membres, le vice-président du Conseil d’Etat, les présidents de
sections, les 3 présidents adjoints, le président de la chambre
d’instruction et les 4 présidents de chambre les plus anciens. Elle juge
des affaires les plus délicates, et ici encore il faut un quorum de 9
membres.
Il y a la Cour administrative d’appel. Il y a, en France,
8 Cours administratives d’appel : Paris, Lyon, Bordeaux, Nantes,
Nancy, Versailles, Marseille et Douai. Chacune des 8 Cours est présidé
par un conseiller d’Etat, et d’un point de vue territoriale (ratione loci :
en fonction du lieu, ratione
materiae : en fonction de la matière, ratione temporis : en fonction du temps),
une Cour administrative d’appel couvre le ressort de plusieurs tribunaux
administratifs, ici encore, elles exercent toutes à la fois, des missions
consultatives et contentieuses.
Les tribunaux administratifs. Il faut savoir que le
ressort territorial d’un tribunal administratif est généralement celui de
plusieurs départements. Actuellement, il existe 42 tribunaux administratifs
répartis entre la métropole et certains départements d’outre-mer. Bien souvent,
les affaires sont traitées par les chambres. Pour les contentieux récurrents,
lorsqu’il y a une complexité, la formation sera les chambres réunies, et pour
les affaires particulièrement complexes, le traitement sera réalisé par la
formation réunie des chambres. Les tribunaux administratifs peuvent aussi être
rappelés à donner leur avis sur des questions qui pourraient être
éventuellement posées par certaines collectivités, et tout particulièrement par
les préfets.
Les juridictions administratives spécialisées. Il s’agit
de juridictions administratives, dont la compétence sont prévues par un texte,
on parle de « juridictions
Ad Hoc. » On peut mentionner la Cour des comptes et les chambres
régionales des comptes, la Cour nationale du droit d’asile ou la Commission du
contentieux du stationnement payant. Toutes ces juridictions relèvent du
Conseil d’Etat par la voie de l’appel ou de la cassation. La seule condition
est qu’il faut qu’il existe un texte qui prévoit toute à la fois les conditions
d’existence des juridictions et les modalités de son fonctionnement. Bien
souvent, ces juridictions sont soumises au respect de certains principes
procéduraux, au premier rang desquels figurent les garanties du procès
équitable, et tout particulièrement en ce qui les concerne, le respect du
contradictoire, le respect du secret du délibéré, de l’impartialité des
formations de jugement et de la publicité des audiences.
2- La
répartition des compétences entre les juridictions administratives
Les
règles de répartition des compétences ont un caractère d’ordre public
(c’est-à-dire qu’il est impossible d’y déroger, notamment par des contrats
privés), et elles s’appliquent à l’ensemble des juridictions administratives.
Ces règles connaissent des aménagements, c’est-à-dire que parfois, un juge qui
statue au principal, pourra se prononcer sur certains éléments connexes qui
relèvent normalement de la compétence d’une juridiction administrative
spécialisée.
2.1- La compétence de
tribunaux administratifs
On dit que les
tribunaux administratifs ont une compétence générale, c’est-à-dire que le tribunal
administratif a compétence toutes les fois qu’un texte particulier n’attribue
pas compétence à une juridiction spéciale. D’un point de vue de la compétence
matérielle, les tribunaux administratifs sont en premier ressort (un appel
est possible), juge de droit commun du contentieux administratif. Par exception,
certains litiges relèvent directement du Conseil d’Etat. S’agissant de la compétence
territoriale, et bien, est territorialement compétent le tribunal
administratif dans le ressort duquel à légalement son siège l’autorité auteur
de la décision attaquée ou l’autorité signataire du contrat litigieux. Le
tribunal administratif compétent est soit celui du lieu où se trouve le
requérant, notamment pour des mesures de police, soit celui du lieu où s’exerce
l’activité litigieuse, c’est-à-dire par exemple,
le lieu où se déroule une élection, ou encore le lieu où s’exécute le contrat
administratif. Parfois le tribunal administratif compétent peut être celui du
lieu de situation du bien qui est l’objet du litige, par exemple, le lieu de situation du bien qui fait
l’objet d’un permis de construire, voire d’un permis de démolir. Si le tribunal
administratif est saisi à tort, il doit demander au président de la section du
contentieux du Conseil d’Etat de désigner la juridiction administrative
compétente.
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